养老保险全国统筹

简介

基本养老保险全国统筹，是指在科学发展观的指引下，以全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。基本养老保险全国统筹包括基本养老保险制度全国统筹、基本养老保险基金全国统筹、基本养老保险管理全国统筹、基本养老保险技术全国统筹等层面。其核心是基本养老保险制度在全国范围内规范统一与基本养老保险基金在全国范围内统筹使用。分析认为，逐步实现基本养老保险全国统筹具有必要性、必然性、逻辑性、紧迫性与可行性。

必要性

之所以要进行基本养老保险全国统筹改革，就是要解决因统筹层次低带来的制度不够规范统一、各地的养老负担畸轻畸重、基金规模效应低、养老保险关系转移接续不够顺畅等突出问题。解决以上问题，是基本养老保险全国统筹改革的直接目标。

在基本养老保险基金地方统筹的背景下，存在地方制度各行其是的问题。调查表明，各地在基本养老保险覆盖范围、缴费费率、待遇计发办法等方面有很多不同，制度碎片化现象严重，难以实现各地制度之间的有效衔接。基本养老保险全国统筹的基础工作，就是要统一规范各地的基本养老保险制度，实现基本养老保险制度的全国统筹。

在基本养老保险基金地方统筹的背景下，存在养老负担畸轻畸重和基金使用效率低下问题。一些地区基金结存过多，缴费费率下调，征缴力度放缓，养老待遇随意增加;另一些地区基金缺口较大，难以自求平衡，在高费率的情况下，每年仍然需要中央政府大量的转移支付。如果这种状况长期下去，就会出现基本养老金的两极化现象。一方面一些地区基金大量结存沉淀，这不但可能导致懈怠征缴，随意降低费率和提高待遇，而且凭一个地区的力量也难以管好用好基金;另方面一些地区基金严重不足，不但征缴费率居高不下，增大了当地企业成本，而且需要中央财政、地方财政大量补贴，进而出现严重的苦乐不均，违背了基金互助共济的保险规律，降低了基金的使用效率。因此，实现基本养老保险基金在全国范围的统筹使用，提高基金使用的规模效应，是基本养老保险全国统筹要解决的核心问题。

在地方统筹背景下，存在基金存储分散、规模小和贬值问题。2009年底各省均出台了基本养老保险省级统筹制度，截至到2010年底有25个省通过了省级统筹验收。尽管基本养老保险基金实行省级核算，但结存基金受托存储在市(地)县一级，形成了1000多个小规模基金，缺少保值增值机制和手段，贬值严重。根据统计，2007-2008年的养老保险基金的平均利息率分别为1.79%和2.16%，低于一年期存款利息率水平。通过基本养老保险全国统筹，有利于提高基金规模，更好地实现基金的保值增值。

在基本养老保险基金地方统筹的背景下，仍然存在基本养老保险关系转移接续不畅问题。尽管已经出台了基本养老保险转移接续办法，但由于各地养老保险制度不统一，业务规程不规范，数据不标准，信息网络不健全等，转移接续仍然面临较大困难。通过基本养老保险基金的全国统筹，就可以在全国范围内只转移养老保险关系，不转移养老保险基金，从而简化转移手续，方便转移接续工作的开展。因此，实现基本养老保险基金全国统筹，是解决基本养老保险权益全国衔接的关键环节。

养老保险基金结存金额占到五项社会保险基金结存金额的60%以上，是面向全体劳动者的保障项目，在整个社会保险体系中占据重要地位，搞好基本养老保险制度建设具有重要意义。为了解决基本养老保险制度不够规范统一、各地的养老负担畸轻畸重、基金规模效应低、养老保险关系转移接续不够顺畅等突出问题，进行基本养老保险全国统筹改革具有必要性。

必然性

实行基本养老保险全国统筹是适应生产力发展的客观要求，具有内在必然性。养老保险制度作为分配制度的重要内容，应当是生产关系的组成部分。生产关系应当适应生产力的发展，这是经济发展的基本规律。农业领域由人民公社到家庭承包，再到适度规模经营，反映出了生产关系适应生产力发展规律。由最初的人民银行政事合一，到后来成立中央银行、商业银行、政策银行，也是反映出了生产关系适应生产力发展规律。养老保险制度由建国初期的总工会负责的全国调剂、到单位保障、行业统筹、地方统筹、省级统筹，再发展到更高的统筹层次--全国统筹，也是生产关系适应生产力发展规律的内在要求。以上历史过程有其内在的发展规律，这就是生产力的发展水平决定着生产关系的调整方向及其力度。在用工形式多样化，劳动力流动频繁化、城乡发展一体化的历史进程中，由于基本养老保险统筹层次低，转移接续困难，影响了劳动力在全国范围内的顺畅转移，影响了人力资源的优化配置，因而影响了生产力的发展。同时，基金存储分散，贬值严重，规模效应低，没有充分发挥基金使用效率，从一定意义上也影响了生产力的发展。因此，通过提高统筹层次，实现养老保险关系无障碍对接，发挥基金的规模效应，也是生产力发展的客观要求。

逻辑性

在劳动力全国性频繁流动的大背景下，基本养老保险基金全国统筹具有内生逻辑性。劳动者不论在哪里参加养老保险，不论把钱缴到哪个地区，所形成的养老保险基金都是劳动者的权益。这些权益应当随劳动者的转移而转移，应当在全国范围内享有。各地的养老保险基金结存，不是任何一个地区或者部门的权益，应当是全体参保劳动者的权益。基本养老保险全国统筹，就是要实现基本养老保险权益全国共享，基本养老风险全国共担，这是事物发展的内在要求。

紧迫性

《中华人民共和国社会保险法》规定:"基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。" 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要规定:"……全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。"因此，实现基础养老金全国统筹，是"十二五"期间的工作任务，时间紧迫，任务艰巨，必须抓紧研究落实。

2016年4月14日，全国养老保险工作座谈会在湖北省武汉市召开。人社部副部长游钧强调，2016年是"十三五"规划的开局之年，一要全力推进机关事业单位养老保险制度改革;二要精心组织基本养老金调整工作;三要认真组织实施降低养老保险费率工作;四要研究制定养老保险顶层设计方案，以及基础养老金全国统筹方案、渐进式延迟退休年龄方案、完善个人账户政策等。[1]

可行性

在经济快速发展、中央政策明确、各地在省级统筹方面积累大量经验的基础上，实现基本养老保险全国统筹(制度统一、管理统一、技术统一、基金运转统一)具有可行性。根据经济学家预测，未来20年我国经济仍然处在快速增长的黄金发展时期，也是乡村城镇化、农业工业化、农民市民化发展的历史时期，各类劳动者的工资收入水平和参保意识会不断提高，参加基本养老保险的人数和缴费水平也会有较大增加。因此，即便在基本养老保险基金全国统筹的背景下，制度内的缴费能力也会不断增强，为养老保险待遇的支付提供保障。同时，中央多次明确要提高基本养老保险统筹层次，以及若干省份已经取得了基本养老保险省级统筹的丰富经验，应当有信心、有能力做好基本养老保险全国统筹工作。尽管在全国统筹方面具备了一定条件，但应当充分估计到此项工作的难度。回顾历史，1992年就开始探索基本养老保险省级统筹制度，但直到2009年底，才基本建立了养老保险省级统筹的制度框架。说明制度推进之慢，面临困难之多。经济原因应当是地区发展极不平衡，管理原因应当是财政分灶吃饭体制。一些落后地区、中央财政转移支付力度大的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要快一些;一些发达地区、中央财政没有转移支付的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要慢一些。在省级统筹没有完全到位的情况下，推进基本养老保险全国统筹工作，会遇到较大困难，应当不断巩固省级统筹成果，稳步推进全国统筹。[2]